从世界范围看，适应不同的发展阶段和国内外经济环境，各国的农业补贴政策始终处于动态调整过程中，既表现出明显的国别差异和阶段性差异，又存在明显的共性特征。

　　农业除了能够提供食品、纤维等商品外，还具有重要的社会、环境等功能。农业补贴的动因和绩效评价始于经济因素，转而向环保、生态、食品安全和社会发展等多元化目标演进。

　　“绿色生态导向”是世界农业补贴政策发展的共同趋势，但是，服务于本国整体经济发展战略部署，选择适合本国经济发展水平和国情的补贴方式仍然是各国农业补贴政策制定的基本遵循。

　　社会绩效衡量的是非经济层面的政策效果，农业补贴的社会绩效指的是农业补贴带来的非经济影响。综合理论界的研究成果，农业补贴社会绩效评价可以基于以下三个维度：一是环境效应，即农业补贴对农村和农业生态环境的影响;二是制度变迁效应，即农业补贴对农业经营体制机制的影响，换言之补贴会改变产业间的利益分配，优化、延长农业产业链条，改变农业生产经营方式;三是对农产品市场竞争力的影响，即通过补贴将外部性内部化，可以引导农业经营者优先选择农产品质量安全，促进农产品质量控制良性运行，在绿色农业的背景下，提高农产品国际竞争力。

　　服务于本国整体经济发展战略部署，选择适合本国经济发展水平和国情的补贴方式是各国制定农业补贴政策的基本依据。基于现实的国情基础，我国的农业补贴政策设计需要遵从三个基本事实：其一，分散的小型农户在未来很长一段时间都将是我国农业经营的主体，较低的组织水平必然伴随较低的政治影响力，因此，大量分散农户对农业补贴政策的影响力极其有限。其二，我国农业补贴总量受到我国发展中国家经济实力有限和存在大量农户的客观约束。其三，大量分散小农与高行政成本相伴而生。基于此，我国应该在兼顾经济和社会绩效的基础上，构建“普惠性补贴+功能性补贴”的农业直接补贴框架。

　　所谓“普惠性补贴”即惠及所有农民的非挂钩性补贴，“三补合一”改革后的“耕地地力补贴”可以纳入此类，其目标是防止补贴过分向大户积聚，促进农民普遍增收，同时防止土地闲置抛荒，增强市场对农产品品种的调节作用。“功能性补贴”即有特定目标导向的补贴，旨在实现农业的多功能性。包括“生态奖励补贴”、“土地流转补贴”、“农民退休退PG PG电子 APP田补贴”。

　　第一，确保普惠性补贴的份额。我国的国情决定，传统的分散的小农经营在未来很长一段时间都仍将是我国农业的基本经营模式，确保所有农户受益的补贴应当保持适度增长，本研究所提出的功能性补贴(保护对大户的补贴)资金不宜从存量资金中列支。

　　第二，设立与生态和环保指标挂钩的奖励性补贴。研究制定符合我国国情的土地生态指标体系和食品安全指标体系(试点期可仅限于粮食)，由农户个人申报，政府核查，依据种植面积给予符合标准的农户奖励性补贴，此部分资金一方面可以从财政部的农业资源及生态保护补助资金预算中列支，另一方面可以考虑从现有补贴存量资金中拿出适当比例。

　　第三，设立土PG PG电子 APP地流转补贴，实施与效率挂钩的粮食适度规模经营补贴。一方面尽快总结各地经验，对流转后用于粮食种植的土地进行一次性的流转补贴，此部分资金主要支持土地流入方进行土地整理等基本投入;另一方面，尽快探索将“粮食适度规模经营补贴”与生产效率挂钩，即根据生产效率而非现在的土地面积划分不同的补贴等级，避免盲目追求生产规模但生产效率降低所带来的补贴资金耗散和土地浪费。

　　第四，将农业补贴制度设计与农业职业化和农民退休退田制度设计统筹考虑，设计有效推动农业规模化经营的稳定体制机制。统筹部分补贴资金和农民养老保险资金，制定循序渐进的农民退休退田制度，同时设计新的集体土地承包办法。这是降低我国土地规模经营壁垒，解决谁来种地问题的根本出路。

　　(作者简介：乔翠霞，山东师范大学经济学院教授、博士生导师;来源：《可持续发展背景下我国农业补贴社会绩效研究》，中国社会科学出版社，2017年版。)

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